Windprojecten verdienen geld, dat streeft iedereen na die een marktsysteem zit waarin risicovol geld wordt geïnvesteerd. Tegenover die risico’s staat een gezond rendement. In een recent proefschrift van Daan Hulshof wordt de stelling geponeerd dat windprojecten in de afgelopen jaren hogere rendementen (oftewel overwinsten) gemaakt zouden hebben dan nodig zou zijn om deze projecten gerealiseerd te krijgen. In een blog licht hij een aantal zaken nader toe. Bij de stevige conclusies van dit onderzoek en de aanname dat het makkelijk anders en beter zou kunnen, zijn wel een aantal vraagtekens te zetten. 

SDE++

Bij de investeringen in duurzame energie is het verschil met investeringen in een ‘gewone’ markt dat de overheid de onrendabele top dekt: het deel van de kostprijs van energie dat niet wordt terugverdiend via de marktprijs. Dat wordt al een lange periode gedaan via de SDE++ en de voorlopers daarvan. Dat komt omdat investeren in fossiele energie goedkoper is dan duurzame, mede omdat de maatschappelijke kosten (luchtvervuiling, klimaatverandering etc.) niet of onvoldoende in de prijs worden meegenomen. Het principe ‘de vervuiler betaalt’ geldt niet of onvoldoende voor de fossiele energie.

In een dergelijk systeem moet de overheid zelf een inschatting maken van de kosten en rendementen. De kans dat de inschatting niet helemaal klopt met de werkelijkheid is zeer groot. Bovendien hebben projecten van verschillende ondernemers op verschillende locaties elk net een andere kostprijs: is er onvermijdelijk spreiding. De overheid moet daarbij een afweging maken tussen de wens om zoveel mogelijk projecten te realiseren en het risico dat er in sommige gevallen (iets) meer rendement wordt gemaakt dan de bedoeling is. In Nederland wordt deze inschatting sinds jaar en dag gedaan door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Zij maakt ieder jaar op basis van onder andere een marktconsultatie een inschatting van de verschillende onderdelen van de kostprijs. Op basis van dit advies stelt het ministerie van Economische Zaken & Klimaat elk jaar de SDE++ bedragen vast.

Winst van wind

De vraag is of er bij de productie van duurzame energie zogenaamde overwinsten zijn gemaakt. Dat is lastig te bepalen omdat elk project dus anders is en met name de kosten uit tal van zaken zijn opgebouwd. De stelling van Hulshof is dat er 30-50% overwinst gemaakt zou zijn. Voor de duidelijkheid, hiermee wordt niet bedoeld dat het rendement 30-50% is. Zijn stelling is dat de overheid 30-50% teveel subsidie uit zou keren.

Voorbeeld: stel de kosten voor het opwekken van windenergie zijn €60 per megawattuur (MWh). De marktprijs is echter €40/MWh. Dan dekt de overheid de overgebleven €20/MWh via de SDE++. De stelling is dat de overheid gemiddeld genomen toe had gekund met 30-50% minder, dus €10-13 i.p.v. €20. Ook dan zouden de projecten gerealiseerd zijn.

De vraag is dus of dat klopt, vooral omdat de afgelopen twee jaren de businesscase flink veranderd is. Feit is dat enkele jaren geleden de overheid en de windsector het eens waren over de noodzaak om de kostprijs verder te verlagen. Vanuit de wind (en zonne-)sector is daar ook een concreet plan voor ontwikkeld. De windsector en de overheid hebben de kosten flink omlaag gekregen. Het onderzoek van Hulshof kijkt naar de jaren 2003, 2009 en 2018. De afgelopen jaren is echter de situatie ontstaan dat de adviezen van het PBL dusdanig laag zijn dat de windsector waarschuwt voor het risico dat toekomstige windprojecten niet meer rendabel te realiseren zijn. Het is onvermijdelijk dat in een onderzoek niet-actuele cijfers worden gebruikt maar de peildatum 2018 is (onbewust) ongelukkig gekozen. Als de recente jaren 2019 of 2020 waren meegenomen was zeer waarschijnlijk een heel ander beeld ontstaan.

Meer kritiek

Over de cijfers van het onderzoek is ook nog wel een en ander te zeggen. Allereest rekent het PBL bewust en weloverwogen met een relatief hoog rendement van 11% op eigen vermogen omdat regelmatig projecten niet door kunnen gaan en deze kosten toch ook ergens gecompenseerd moeten worden. Zie hiervoor pagina 11 van hun conceptadvies. De reden dat dit rendement hoger ligt dan bij andere categorieën in de SDE++ is dat PBL er vanuit gaat dat een aantal kostenposten niet worden meegenomen in de investeringskosten maar uit dit rendement betaald moeten worden. Dit staat toegelicht op pagina 7, en hier op onze site. Het gaat om voorbereidingskosten voor participatie, juridische procedures en het kosten voor projecten die ergens in de voorbereiding sneuvelen. Het PBL gaat er vanuit dat de kosten daarvan (die niet zelden honderdduizenden euro’s bedragen) verrekend worden met projecten die wel doorgang vinden. Een hoog rendement betekent dan dus geen overwinst maar compensatie voor projecten die niet doorgaan.

Verder is vrij fundamenteel probleem dat in het onderzoek uitgegaan is van Duitse cijfers omtrent het rendement (return on investment/ RoE) terwijl de Nederlandse situatie niet één op één vergelijkbaar is met de Duitse. Onzekerheden in de voorbereiding van projecten verschillen, het stimuleringsbeleid is anders, waardoor vereiste rendement niet hetzelfde zullen zijn; het DIACORE project heeft dat in het verleden al laten zien.

Ook de aanname dat initiatiefnemers altijd de keuze zouden hebben om de locaties te kiezen die de meest gunstige windomstandigheden zouden hebben, klopt niet. Wie zich een beetje verdiept in hoe windenergie in Nederland ontwikkeld wordt weet dat de ruimte beperkt is en er diverse factoren meespelen bij de locatiebepaling. Regelmatig moeten initiatiefnemers, om rekening te houden met de omgeving, concessies doen op bijvoorbeeld het aantal turbines, de hoogte en de locatie zelf. Die vorm van procesparticipatie is heel goed, maar het betekent ook dat niet altijd op de meest gunstigste plekken het maximale rendement wordt gehaald. Als initiatiefnemers gemiddeld genomen al op de meest gunstige plekken terechtkomen is dat eerder toeval dan de uitkomst van een uitgekiende strategie.

Oplossingen?

De kritiek op dit soort subsidiesystemen is niet nieuw. Echter de suggestie dat een ander systeem, zoals een verplichtingensysteem minder risico geeft wordt niet onderbouwd. De stelling klopt dan ook niet. Een dergelijk systeem is meermaals overwogen in Nederland en heeft grofweg dezelfde, zo niet grotere risico’s op overwinsten. Een andere oplossing is stoppen met ondersteunen van duurzame energie en in plaats daarvan de maatschappelijke kosten van fossiele energie (nog) meer gaan doorrekenen in de energieprijs. Dat kan via een nationale CO2-heffing of door in te zetten op een hogere CO2-prijs via het Europese emissiehandelssyteem (ETS). Ook dat systeem heeft overigens nadelen en kent een risico op overwinsten. Het is een politieke afweging voor welk beleid wordt gekozen.

Ook andere oplossingen die Hulshof aanreikt klinken mooi maar stuiten in de praktijk op problemen. Het verder verfijnen van de SDE++ door bijvoorbeeld te kijken naar de specifieke windcondities. Dat kan maar maakt het systeem en daarmee de uitvoering van de regeling nóg complexer. Dat blijft altijd een afweging voor de overheid. En het kan ook voor de overheid duurder uitvallen. Om een voorbeeld te geven, de netwerkkosten voor het windpark Wieringermeer zijn fors hoger uitgevallen dan oorspronkelijk begroot én uit de SDE++ vergoed wordt. Dat risico wordt nu door de initiatiefnemer gedragen. Als we verder gaan verfijnen en alle kosten per project gaan specificeren zal de overheid bij aantal projecten ook duurder uit zijn. Wat betreft de suggestie om tendersysteem van wind op zee over te nemen, dat gebeurt op kleine schaal al maar voorlopig alleen op plekken waar de grond in eigendom is van de overheid. Wind op land wordt doorgaans ontwikkeld op particuliere grond.

Eerlijke verdeling

Met name in de blog wordt een punt gemaakt van de oneerlijke verdeling tussen lusten en lasten. Daarbij twee opmerkingen. Ten eerste het feit dat de SDE++ betaald wordt door de energiegebruiker via de ODE. Het geld moet uiteraard ergens vandaan komen maar het is een politieke keuze om dat rechtstreeks via de energierekening (1/3 huishoudens, 2/3 bedrijven) te verrekenen. Het kan ook via de belastingen worden gedaan. Feit is dat windenergie een van de goedkoopste opties is in de SDE++ en dus per kWh de minste financiële bijdrage vergt.

Ten tweede de lokale verdeling van lusten en lasten. In berekening van rendement op eigen vermogen wordt in de SDE++ dus rekening gehouden met kosten voor participatie. Dat is terecht want dit is inmiddels standaard in de windsector. In de gedragscode wind op land zijn afspraken vastgelegd over financiële participatie en streven naar 50% lokaal eigendom. Op die manier kan iedereen mee-investeren en meedoen en worden de opbrengsten eerlijk(er) verdeeld.

Tot slot

Het is goed dat bij de besteding van overheidsgeld scherp wordt gekeken naar opbrengsten en de verdeling daarvan. Laten we daarbij wel zorgen dat de beelden die worden geschetst zoveel mogelijk overeenkomen met de genuanceerde werkelijke situatie.